前不久，体育产业发展法治保障高层论坛在北京举行。该论坛以党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为指导，认真研读了国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（简称《意见》），深入探讨了中国体育产业的法治保障问题。

国家发展改革委社会发展司副司长郝福庆、国家体育总局政策法规司司长刘岩、体育经济司副司长陈恩堂等对文件进行了解读。

一、背景解读

郝福庆说，如果将北京奥运会作为中国由体育大国向强国迈进的标志，那么国务院《意见》出台则标志着体育界的二次创新起跑。

郝福庆表示，出台《意见》的主要原因是：一，改革的要求。现在处于全面深化改革的大背景下，各个方面都面临着改革的任务，体育产业也面临改革的要求；二，经济的要求。中国经济已发展到特殊阶段，面临着调整产业结构、淘汰落后产业及发展朝阳产业等问题；三，体育产业自身的要求。当前我国的体育产业规模不大，仅占GDP的0.6%，存在经济结构性缺失，活力不强、体制机制不完善，产业结构不合理，需要对健身、消费进行升级。发达国家体育产业占到国家经济总量的1%—3%，而我国的体育产业占GDP不到1%。通常来说，GDP达到一定程度，消费结构就发生变化，体育需求潜力增大，中国目前与国外存在较大差距。四，民生的要求，老百姓的健身需求与争金夺银如何平衡，国民素质特别是身体素质怎样提高，是需要我们正确面对的革命。

对于发展体育产业的总体要求，郝福庆从六个维度和核心数据进行了解读。

六个维度是产业体系、产品供给、运行机制、消费需求、相关产业及产生规模，核心数据是总规模5万亿元。体育产业发展的总体要求实际上是三方面目标：产业体系更加完善（产业组织、产业结构、产品和层次）；产业环境明显优化（政策法规体制、标准体系、监管等方面更加健全完善）；产业基础更加坚实（人均场地面积、经常参加锻炼人数）。

郝福庆介绍了数据的测算依据。他认为，发展体育产业应秉承五大原则：一是坚持改革创新，在政府层面加快职能转变；二是发挥市场作用，为市场松绑；三是倡导健康生活，从个人角度建立健康的生活方式；四是创造发展条件，从社会方面将全民健身上升为国家战略，把体育产业作为绿色产业、朝阳产业培育扶持；五是注重统筹协调，从产业自身方面，理清整个产业在国民经济发展中与其他宏观层面的关系、与事业的关系、产业内部的关系、与其他相关产业四个层次的关系。

就发展体育产业的主要任务（创新体制机制、培育多元主体、改善产业布局结构、促进融合发展、丰富市场供给、营造健身氛围）而言，郝福庆表示，实际上是围绕着原则目标、措施确定的，把改革放在第一突出的位置，背后的逻辑是按照“谁来提供、提供什么、怎么提供”提出的任务。此次改革的亮点表现在以下几个方面：一是体育赛事方面，取消商业性、群众性体育赛事活动的审批；二是政社分开，此项工作正在推进中；三是放宽赛事转播，按照市场原则，确定几个赛事的转播收益机制，推动赛事参与的各方共同受益；四是安保服务方面，完善体育赛事安保活动的服务标准，考虑到成本问题，应该有一个比较合理的市场规则。他还解读了《意见》中提及的几个规划：足球规划、冰雪运动规划、足球场地设施建设规划、户外运动规划。

针对发展体育产业的主要着力点，郝福庆认为，在投资融资、税费价格、土地方面应当采取有针对性的政策措施，以促进体育消费。在吸引社会投资方面，可以采用上市、发行债券、设立体育产业投资基金、设立体育发展专项资金等方式；在规划布局和土地方面，将体育设施用地纳入城乡规划、土地利用总体规划和年度用地规划。

他还就该文件提出了几个方面的问题：第一，政府问题。最关键是简政放权、边界划分、厘清政府与市场的边界，对于政府而言，法无规定即禁止；其次是政府要提供服务，基层行政部门如何向社会提供服务，至少应当制定清晰的路线图；再次是营造发展环境，营造公平竞争的环境，建立交易平台，避免暗箱操作，解决滥用市场支配地位现象；最后是严格执法，查处违法行为，打击假球黑哨。第二，市场问题。产权清晰是关键。体育领域有一项重要问题，就是产权不明晰，包括资产的属性、非营利机构的资产属性不清晰。体育行业有很多产业主体，但其中很多主体没有得到法律的规范。应当用法治保障产业发展，用市场机制发展事业，在政府购买服务方面，在PPP模式引入方面，有更多问题需要探讨。第三，改革问题。改革离不开法治思维。国家战略已经调整，下一步明确提出要修改法律。如何监管，如何为体育产业提供法律保障，都需要进一步研讨。在政府保基本方面，体育的基本公共服务的边界是什么？到哪里？是资金、活动、时间保障、程度吗？第四，无形资产问题。如冠名“全国”、“中华”的赛事，其权利或权力到底属于谁？第五，创新问题。改革是为创新保驾护航，应当有创新平台和交易平台，这涉及规则与权益问题，很多涉及法律问题。

郝福庆说，五万亿元的目标是根据相关数据测算出来的，国家还在设计体育产业投资基金等措施。中国的体育产业在未来一段时间内将会有较大的增速，将远远超过国内GDP的增长。《意见》是一份经济文件，是在中国经济发生了特殊变化、国家领导人高度重视的背景下出台的。对体育部门而言，《意见》是一份关乎体育改革与发展的文件，体育产业的发展不能孤立于体育改革和发展之外。

陈恩堂从认识和实践两个层面梳理了中国体育产业的发展进程和现状。

他说，中国的体育产业经历了三个阶段：第一阶段，自由发展阶段。中国在上世纪90年代提出体育产业概念，之前没有过明确的体育产业概念，但出现了一些实实在在的业态。体育产业随着中国经济发展，特别是制造业的迅速发展而发展起来，代表为体育用品制造业和少数的竞赛表演业。当时，政府并没有明确地引导体育产业。第二阶段，指导发展阶段。2010年，国务院办公厅印发《关于加快发展体育产业的指导意见》（以下简称“国办2010年意见”），明确了概念，提出了方向，做出了一些举措。第三阶段，引领发展阶段。其标志是《意见》的出台。三个阶段归纳起来，都是认识上的问题，即怎么看待政府和市场和怎么看待国家体育总局和体育产业？

陈恩堂认为，当下中国体育的发展会走向转型升级的新阶段，中国体育未来发展会形成新的发展模式，即政府和市场双动力的推动。他还比较了国办2010年意见和国务院《意见》，指出《意见》从国家层面提出了具有操作性的方向，顺应了中国经济发展的需要。最后，他从规模、结构和市场活力三个方面详细解读了《意见》。一、在规模方面，发达国家体育产业产值占到1%—3%之间，而我国的规模比较小，到2025年可能会有一个改变。二、在结构方面，体育产业内部结构不合理，我国体育产业发展是以服装、制造业发展起来的。要调整结构，大力发展服务业、体育竞赛表演业、体育培训等新型的体育产业。2025年的5万亿元的指标，不仅是量的指标，也含有质的指标，应该是最贴近人民生活的，更贴近健康经济发展的，新型的体育产业结构。三、在活力方面，我国体育产业要增强活力，最根本的一条是政府进一步简政放权。中国体育界事业属性和产业属性并存，在向产业属性转型中应稳妥发展。金融资本和产业资本之间要打造快捷路径，当金融资本和产业资本互动高效起来，我国体育产业的活力问题会得到改善。

二、法理分析

江西财经大学副校长易剑东认为，当前的体育管理体制对于体育发展具有局限性，现有体制使体育完全独立于文化、经济等部门之外，使得体育在国家社会生活中的地位不高，制约了体育的发展。他针对体育场馆、管理体制等方面比较了欧美国家与我国的情况，为我国体育改革提出了建议。

华南师范大学教授卢元镇认为，发展体育产业首先就要处理好产业与政府之间的矛盾，体育产业是从计划经济中转型出来的，要用法律来解决体育产业与政府的关系。

山东大学(威海)法学院副院长姜世波认为，对体育产业进行一定的行政监管是必要的，比如体育器械的安全标准。体育具有一定的公益性，要通过立法完善体育设施的建设，通过法律来强调政府责任，体育基本公共服务的边界如何通过法律来界定，能不能通过立法、执法和司法的方式来保障城市居民社区体育设施的建设和合理使用问题。他提出，要在《体育法》中增加促进体育产业发展的规定，增加体育投资，落实各项优惠措施，并建议出台《体育产业促进法》。

华中师范大学教授陈元欣介绍了全国第六次体育场地普查的基本情况，并解读了《意见》确定的体育场地目标，认为完全可以达到《意见》提出的目标。他说，在场馆经营方面，要鼓励多种经营，转向市场化运作，自负盈亏，鼓励场馆复合能力。在场馆建设方面，不要仅仅为赛事而建，应认真考虑后期利用。目前，我国体育场馆所承担的税负实际上很低，很多场馆仅交营业税，几乎不交其他税，市场化会使税负提升。天津体育学院教授于善旭提出了大型场馆姓什么的问题，强调政府、市场、社会的界线要分清，公共体育场馆的本体还是公益。卢元镇认为，我们的体育场馆建设和运营要突出纳税人意识，要注重场馆在公共体育服务中的作用。要通过法律保障的形式，来限制大型体育场馆的建设。天津体育学院副教授闫成栋提出，我国大型场馆的运营可以借鉴土地承包经营权的形式，将一些小型的场馆交给街道、交给社区，转化成为他物权，从而他们就有自己的义务把场馆经营和管理好。

国家体育总局政策法规司司长刘岩介绍了赛事审批制度改革的进展。体育总局很早就提出了取消赛事审批，在与国家发改委合作起草《意见》时写入了相关表述。2014年底，印发《体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》（体政字〔2014〕124号），改革的幅度更大。严格意义上的赛事审批，对体育总局而言，是举办全国性和国际性体育竞赛审批，属于非行政许可审批，列入了国务院部门行政审批事项汇总清单，其审批对象是行政机关和事业单位，而不是企业和个人。《体育法》第31条规定，全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。

改革之后，全国性体育赛事是否需要审批，分为几种情况：一，全国性综合性比赛，包括全运会、全国冬运会、全国青运会等，仍然由国务院审批。二，编制《全国性单项体育协会竞技体育重要赛事名录》（以下简称“名录”）。名录内的赛事，不包含商业性和群众性体育赛事，与足球中超、篮球CBA等赛事完全无涉，也不是各单项体育协会竞技体育的全部赛事。名录内的赛事共167项，由全国性单项体育协会主办，一律无需审批，主办单位可以自主确定或协商确定举办地点，且不得以此为由收取任何费用。三，名录之外的赛事，既包括商业性和群众性体育赛事，也包括公益性赛事中的部分赛事，完全无需审批。四，涉及国家安全、政治、军事、外交的特殊类型体育赛事，这类赛事种类和数量都很少，如航空类体育赛事等，仍然需要审批。

改革赛事审批制度的文件提出了明确要求，项目中心和协会不许提供强制服务，不许滥用垄断地位收取高额费用，不许只收费不服务，不许高收费少服务，不许利用不公平的条款收费，不许提出不合理和不合法的收费名目，不得以市场开发分成或任何借口违法违规的收费。要求不得对已经取消和下放的审批内容以其他名目搞变相审批，坚决杜绝新设审批，边减边增审批，明减暗增审批，明放暗收的现象。严格禁止各厅司局，各直属单位针对赛事出具或印发含有“同意、支持、批准、许可、授权、备案”及其他不符合本意见精神的涉及赛事审批的文件意义的文件。这些规定是明确的禁令，讲得很清楚、很严格、很严密，尚未发现任何可钻的空子，很欢迎社会各界监督落实。

关于赛事使用“全国”、“中华”、“中国”、“世界”、“亚洲”及类似名字，体育界有行业规则，国际体育界也有通行做法，无可厚非。即便是依法开办企业，使用上述文字作企业名称也是有限制条件的。赛事承办单位应增强权利保护意识，主动办理商标、专利、著作权的知识产权手续，避免同名赛事以及所带来的问题。

刘岩表示，取消审批，只是取消举办赛事的事先审批，绝不是取消对赛事的事中事后的监督、管理。取消审批，只是取消体育总局及其下属机构对赛事的审批，至于体育赛事涉及政府其他主管部门的业务，依照法律法规办理。赛事审批制度改革的文件是针对全国性和国际性比赛，地方赛事审批制度改革由地方行政机关决定，但都必须落实《意见》有关“取消商业性和群众性体育赛事活动审批”的要求。

首都体育学院副教授韩勇认为，赛事审批放开后，有两个问题需要解决：一是赛事冠名“中国”、“全国”的权利或权力到底属于谁？是否应允许完全市场竞争？如果允许，如何解决与某些国际单项体育联合会的规定相冲突的问题？二是对本土赛事是否要进行保护？目前一些国外资本和赛事公司已经在中国布局，赛事审批一旦放开，像篮球、足球这样的职业赛事可能会出现国外品牌赛事与本土赛事在中国竞争球员、观众和市场，本土赛事将处于非常不利的地位，体育组织是否要仿效他国经验，对投资者的身份进行限制，保护中国本土赛事的健康发展？

闫成栋从组织、行为、秩序三个方面梳理了职业体育中的法律问题。一、组织问题。行政机关、协会、联盟和俱乐部这四个组织的权利或权力如何界定，这个问题既涉及管理体制改革，也涉及体育联盟的组织模式，以及职业联盟法律性质和俱乐部的权利、义务关系问题。职业联盟和俱乐部之间关系，包括投资者和股权结构的问题，有些主体能不能投资俱乐部成为俱乐部的投资股东，有没有权利限制，国外企业投资有没有限制，关联公司有没有限制，这些问题主要是对《公司法》一般规定基础上的特殊规定，因为它有体育特殊性。二、行为问题。俱乐部的治理问题，俱乐部之间、联盟之间、协会之间存在联营机制，具体的治理结构、治理能力同一般公司治理有很大区别，具有特殊性。职业联赛开始筹办要购买大量的生产要素，从购买球员，到产出联赛产品，包括卖门票，卖电视转播权。市场是由交易构成的，交易的法律形式是合同，主要表现为大量的非典型合同，不同于一般合同法，体现了体育的特殊性，如冠名合同、赞助合同、球员转会等问题。三、秩序问题。不当行为或失范行为及其法律责任的问题需要关注，包括操纵比赛、假球、黑哨、裁判不公等等一系列的问题及其对这些问题的联赛治理，包括政府的职责，协会的职责，联盟内部的章程机制，以及俱乐部的自律环节。

新疆财经大学法学院吕伟从刑法学的视角对职业体育赛事中假球、黑哨、体育贿赂、操纵比赛等问题发表了看法，并介绍了欧盟等方面的立法情况。尤其是介绍了俄罗斯刑法184条规定的操纵体育比赛罪。他认为，我国刑法应该确立相关罪名，因为无法按照《体育法》进行惩罚，需要刑法追责。国际足联和很多单项体育组织的道德委员会的规则中都包括禁制令，加大犯罪的成本，力图消除腐败。打击此类行为不仅要依靠司法，还有依靠行业规则来限制其从事这个行业，能够取得较好治理效果。姜世波表示，在赛事市场化后，要在刑法上设定相关罪名，建议增加操纵比赛罪。要归纳出每个问题需要修改哪个法律，职业体育许多问题需要商法来处理。法律需要解决的问题是放开市场后法律应当如何规范。市场放开后，各种主体自由竞争、自由发展，但法律要给他们之间的关系设定一种规范。体育的各种参与主体，如俱乐部、运动员、裁判员、教练员、体育组织者、体育管理者，他们之间的权利义务关系必须有法律界定，如果现行法律有规定，则依现行法律，但是可能还存在一些现行法律无法调整的带有体育特殊性的问题需要规范，如《消费者权益保护法》可以保护球迷的切身利益，但球迷自身是否有没有特殊利益需要保护，这是《体育法》要去规范的；再如，如果现行俱乐部体制与《公司法》有冲突，则还需要在《公司法》之外，根据体育的特殊性完善《体育法》。

三、学术总结

卢元镇认为，这次论坛把体育产业发展的有关法律保障问题提到了一个相当高的高度，可以引起社会重视。会议的主题与现阶段依法治国是完全顺应的。体育产业想要蓬勃发展，一开始就要纳入到法治的轨道上来，要吸取教育产业、医疗卫生产业的教训，应避免一哄而起，又一哄而散。这次论坛提出了一些影响当今体育产业发展存在的法律保障的问题，涉及体育产业、公共服务、税费、体育场馆、赛事、电视转播、职业体育社团化改革、安保、运动员权益保障等等。这些问题是由于我们计划经济向市场经济过渡还没有完成造成的，由于我们从人治社会到法治社会过渡还不成熟造成的，由于体育长期处于弱势地位造成的，由于体育产业刚刚兴起，遇到一些不可避免的问题造成的。大家都在努力地为解决上述的问题，寻找有效的法律方法和途径。

卢元镇还梳理了大家提出来的问题，以及解决的途径。

途径一，修改《体育法》，增加一章体育产业的内容，让体育产业合法化；途径二，尽快推出体育产业促进法，或体育产业振兴法，把《意见》法律化，特别要将推动体育产业发展的税费、赞助优惠、土地使用等优惠条件写进法律；途径三，《民法》、《合同法》、《公司法》、《劳动法》、《社团法》等法律条款，是否可直接应用于权力清单、产权明细、融资、体育场馆运营的市场化，运动员效益保护，运动员流动，运动员待遇等；途径四，体育产业各相关领域都应建立规范，如职业联盟管理、裁判员管理、赛事管理都需要规范；途径五，要鼓励地方建立体育产业的地方法规，有些项目具有地域性，地方立法也可以为全国性立法提供借鉴；途径六，要修订法律，解决冲突；途径七，要借鉴国外体育产业成功的法律保障经验，在职业体育、职业联盟、赞助冲突等方面都有借鉴意义；途径八，加强执法。有些问题属于执法不够，如体育场地流失、新建小区里违背城市体育规划等问题，应改革现有执法形式，加强执法力度，在执法检查时将体育产业执法内容加进去；途径九，有些问题刚刚有苗头，立法、执法都有些困难，应继续观察研究，择机解决。

于善旭认为，党的十八大以来核心的主题就是改革，改革随之而带来的紧密连接的话语是现代治理，而现代治理中最重要的就是法治为核心。体育产业的发展，要纳入到国家全面依法治国的总框架，走中国特色的法治道路，建立和形成有中国特色的法治体系。这个法治体系既是体育产业发展的目标，也是体育产业发展途径，又是体育产业发展保障。用法治的方式、用法治的思维来引领和保障体育产业发展，一个很重要的论题就要把体育产业放到法治的高度，让它在整个国家的经济发展、法治建设和中国体育法里确立地位。地位的确立是首先要关注的问题。长期以来，我国体育产业政策非常缺乏，体育产业还没有纳入到国家产业分类政策中，体育产业不发达、体育市场无序混乱同产业政策、法治缺失直接相关。目前，在宏观政策，特别是最近国务院的有关决策层面，体育产业发展已经被列入国家现在推进的六大领域，这迫切需要加快制定和完善体育产业政策，并要使其法治化。因此，要努力提升我们的研究，期待着大家今后既做好各自的研究，又要通过学会组织，凝聚大家的智慧来开展集体的研究，进一步提升中国体育法学研究水平，使研究成果与国家现实需要拉近，适应现实的需要。

文/首都体育学院韩勇、上海政法学院姜熙、潍坊学院法学院朱文英

国家体育总局原标题：前沿视角——体育产业发展需要法治保障